【热点聚焦】邢瑞利：拜登政府推出“印太经济框架”的动因及前景分析

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邢瑞利

南京航空航天大学马克思主义学院助理教授、江苏高校国际战略与安全研究中心研究员，研究方向为美国外交战略与亚太地区安全。

内容提要

拜登政府“印太经济框架”的提出既源于美国加入CPTPP的意愿下降且政策空间不断缩小的国内现实，也与美国目前游离于亚太地区经济合作机制之外的尴尬困境密切相关，同时也是其开展对华地缘经济竞争以重新掌控地区经济秩序主导权的产物。“印太经济框架”在议题设置上主要聚焦新兴经济领域，谋求美国在关键领域的竞争中掌控主导权；成员构成侧重选取所谓民主国家进行合作，意图打造俱乐部形态的“小多边集团”；实施规则倾向高标准与灵活性相结合，构建由美国主导的亚太经济网络矩阵。尽管“印太经济框架”究竟在多大程度上能够发挥实际效用尚待观察，但其背后针对中国的战略意图非常明显，中国须密切关注并审慎应对。

（图源：Adobe Stock）

2022年5月23日，美国总统约瑟夫·拜登访问日本时正式宣布启动“印太经济框架”（IPEF）。自特朗普政府退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）以来，美国已经在相当长一段时间里实质性缺席亚太地区经济合作。拜登执政后多次明确表态暂时不考虑加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），而是另起炉灶酝酿并推出“印太经济框架”，试图实现美国与亚太地区经济重新接轨。作为拜登政府在亚太地区的首个重大经济举措，“印太经济框架”备受外界关注。本文尝试围绕美国推出“印太经济框架”的动因、实施的具体路径与发展前景、对中国及亚太地区经济秩序的影响以及中国应对等问题进行探讨。

一

拜登政府推出“印太经济框架”的动因

1

重返CPTPP的政治意愿下降 

且政策空间缩小

由于美国共和党极力反对拜登政府加入CPTPP，因此，尽管拜登赢得了2020年总统大选，但以拜登为代表的民主党的执政根基并不稳固，拜登政府不得不展现出疏远自由贸易的一面以弥合美国两党分歧、争取中下层选民群体的选票并确保在2022年中期选举中取得胜利。拜登政府既要谨慎平衡美国两党及民主党内部的政治斗争，又要回应美国中下层民众的利益诉求，在加入CPTPP政策空间缩小的情况下推出了“印太经济框架”。

2

美国亟需摆脱游离于

亚太地区合作大势之外的困境

一方面，拜登政府已经意识到美国加强并巩固与亚太地区国家关系的最佳方式是超越安全问题，转向经济接触。另一方面，拜登政府认为TPP存在固有的缺陷，不足以应对亚太地区的经济挑战，有必要提出新的替代方案。拜登政府试图通过另起炉灶打造“印太经济框架”的方式来摆脱美国退出TPP后的尴尬困境以确保美国不被排除在亚太地区经济合作的大势之外。

3

削弱中国的经济影响力

以重塑亚太地区经济秩序     

拜登政府加速推出“印太经济框架”很大程度上与中国在亚太地区取得的显著进展密切相关。中国决定申请加入CPTPP以及《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的正式生效实施都进一步加重了拜登政府的危机感和焦虑情绪。拜登政府注重提高“印太战略”的平衡性，试图补足经济上的薄弱环节来匹配其在亚太地区广泛的军事安全存在，从而达到削弱中国经济影响力的目的，“印太经济框架”正是在这一背景下产生。

二

拜登政府“印太经济框架”的推进路径

1

议题聚焦新兴经济领域，

谋求在关键领域掌控主导权   

数字经济是“印太经济框架”的一项核心议题。随着数字经济的快速发展，世界各国在制定全球数字治理规则及标准方面的竞争日趋激烈，拜登政府认为应确保美国在数字经济规则制定权中占据优势地位。重整供应链构成了“印太经济框架”的又一重要议题。拜登政府致力于推动全球供应链结构的重组，促使美国企业摆脱对包括中国在内的少数专业供应商的依赖。

一方面，拜登政府加强与日本、韩国等传统盟友在半导体领域的合作，试图组建一个新的“去中国化”的半导体供应链联盟。

另一方面，拜登政府积极拉拢东南亚国家加入由美日韩主导的半导体供应链联盟。

总之，“印太经济框架”聚焦的议题领域试图超越传统的自由贸易协定，不能被简单理解为TPP的翻版，而是拜登政府对美国退出TPP后进行的一次重大经济战略调整与修正。

2

成员选取所谓民主国家，

打造俱乐部形态的“小多边集团” 

一方面，拜登政府积极争取日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度等亚太地区的盟友及伙伴国家加入“印太经济框架”。另一方面，拜登政府还重点拉拢新加坡、越南、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾等国。作为美国的第二大亚洲投资来源地，新加坡在拜登政府“印太经济框架”中的作用至关重要。值得警惕的是，拜登政府打造“印太经济框架”背后的政治色彩非常浓厚，很大程度上展现出与美日印澳“四方安全对话”机制、“澳英美联盟”一样的排他性、封闭性特征，目的是构建一个将中国排斥在外的俱乐部形态的“小多边集团”，推动亚太地区国家降低对中国的“经济依赖”，进而实现与中国所谓的“经济脱钩”。

3

采取高标准且灵活的实施规则，

构建由美国主导的亚太经济网络

拜登政府推出“印太经济框架”，实际上延续了TPP的高门槛特征，仍然强调所谓的高标准，重塑美国在制定亚太地区经贸标准及规则方面的优势地位。尽管在亚太地区经贸标准及规则制定方面仍然强调高标准，但拜登政府在谈判程序方面展现出较大的灵活性。“印太经济框架”的最终结构将不会是单一的协议，而是各国可以就不同领域的议题分别进行单独谈判，从而形成一个多层次、立体化的高标准经济网络矩阵。

三

拜登政府推进“印太经济框架”的前景

1

    有 利 条 件     

拜登政府推进实施“印太经济框架”具备一定的有利条件。美国的亚太盟友及伙伴国家对拜登政府重新加强与该地区经济接触的举动表示欢迎，并对加入“印太经济框架”展现出浓厚的兴趣。2022年5月23日，拜登访问日本时正式宣布启动“印太经济框架”，美国、韩国、日本、印度、澳大利亚、新西兰、印度尼西亚、泰国、马来西亚、菲律宾、新加坡、越南、文莱等13个国家成为初始成员国。斐济也于2022年5月26日加入，成为“印太经济框架”第14个初始成员国。据此可以判断，尽管“印太经济框架”究竟在多大程度上能够发挥实际效用尚待观察，但在可预见的未来，越来越多的亚太地区国家加入将是大概率事件。

2

    制 约 因 素    

首先，如何吸纳更多国家加入以及推进成员国之间的谈判程序将是“印太经济框架”面临的一大难题。就谈判方式而言，拜登政府目前倾向采用“菜单式”谈判，即各国就一般原则达成共识，而后各自选择希望做出更具体承诺的领域。然而“菜单式”谈判的弊端在于可能会陷入“无风险则无回报”的陷阱，加剧“意大利面条碗”现象，并使合规变得复杂。就立法问题而言，为了减小美国国会的阻力，拜登政府目前倾向绕开国会立法来推进落实“印太经济框架”。然而，由于国会在美国贸易政策上具有优先地位，一旦未来出现需要国会批准通过的其他贸易问题时，“印太经济框架”立法问题的弊端就会特别明显。

其次，美国国内政治掣肘以及有限的资源投入将会对“印太经济框架”的推进落实造成阻碍。“印太经济框架”的推进落实将受制于美国复杂的政治体制及尖锐的两党斗争。由于贸易自由化问题在美国国会仍然相当敏感，因此拜登政府的目标似乎是倾向达成一项不需要经过美国国会批准的贸易协议，这就可能在很大程度上削弱“印太经济框架”的效力。与此同时，美国内部也普遍存在担忧就业及商业机会流失的声音，拜登政府要想推进落实“印太经济框架”还需在利益团体、美国企业劳工以及民主党进步派的诉求之间寻求平衡。

最后，亚太地区相关国家复杂的认知与态度立场可能会对“印太经济框架”实际效果的发挥形成制约。通常而言，关税削减、市场准入等激励措施对亚太地区国家具有较大的吸引力。然而，亚太地区部分国家担心拜登政府不愿或无力提供更多进入美国市场的机会，提出“印太经济框架”只是为了转移注意力，甚至连日本都怀疑拜登政府的“印太经济框架”根本不成熟。不仅如此，由于“印太经济框架”推出时间较短且缺乏具体细节，对其究竟能发挥多大实际效用的质疑以及这一经济框架本身严格的准入门槛和高标准等因素也将削弱亚太地区国家的积极性。

四

结论及中国应对

“印太经济框架”是拜登政府试图以新机制创建者身份与亚太地区经济重新实现接轨的新举动，标志着拜登政府对美国退出TPP后进行的一次重大经济战略调整与修正。拜登政府推出“印太经济框架”针对中国的战略意图非常明显，因此中国须密切关注并警惕其可能带来的消极影响。

鉴于此，中国应对拜登政府推出“印太经济框架”，一是立足国内，通过加快国内改革步伐和推动经济转型升级来尽可能降低中国经济的对外依存度。二是积极推进由中国主导或参与的区域多边贸易与投资自由化进程，化解“印太经济框架”对中国不利的一面。三是继续以“一带一路”倡议为抓手，加强与沿线国家的经济合作，推动“一带一路”沿线自贸区网络建设。尽管拜登政府有借助“印太经济框架”构建“反华小圈子”的战略意图，但要完全实现这一目标恐怕并不容易。基于这一前提，中国可密切关注“印太经济框架”的后续发展进程，及时评估谈判议题及其对中国的消极影响，做好相应的预案准备。

本文原载《国际经济合作》2022年第4期，44—54页。公众号刊载为缩减版，注释从略，如需全文，请前往知网下载。

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                            责 编丨刘 玮

美 编丨周 旭

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